Evolução Legislativa

O Código Civil de 1867 (aprovado por Carta de Lei de 1/7) é o primeiro diploma que prevê e regula especificamente a figura do contrato de trabalho subordinado, concedendo-lhe um tratamento e secção próprios, muito embora, de forma limitada, seguisse uma lógica civilista típica de paridade entre contratantes, não se reconhecendo o trabalhador enquanto a parte mais frágil da relação de trabalho.

Neste diploma, a cessação dos vínculos de trabalho era livre e incondicionada, operando por denúncia unilateral de qualquer das partes, sendo, contudo, exigida justa causa, nos casos dos “contratos por tempo certo”, para a cessação antes do termo.

À época, a proteção social pública era limitada em vários domínios, designadamente no que respeitava à condição de desemprego, não se prevendo, por exemplo, a atribuição de qualquer subsídio ou outra prestação social em virtude dessa eventualidade.

Foi só nos anos 30 do século XX que se aprovaram as primeiras medidas no contexto português com o objetivo de lidar e resolver os problemas colocados por um desemprego que crescia como consequência da crise económica daquele período. Neste quadro, foi criado o Comissariado do Desemprego, pelo Decreto n.º 21.699 (30/9/1932), a quem cabia gerir o fundo de desemprego, proveniente de um sistema de comparticipação nos ordenados dos trabalhadores que fossem contratados por empresas particulares ou públicas, bem como promover a colocação dos desempregados.

Na mesma altura, o regime legal do contrato de trabalho, previsto no Código Civil de 1867, que se mantivera inalterado até então, foi substituído pela Lei n.º 1952 (10/3/1937), que, inspirada pela Constituição de 1933 e o seu pendor corporativista, vinha definir de uma forma mais sistemática e desenvolvida as bases a que devia obedecer o contrato individual de trabalho, tendo, no que respeita à cessação, mantido o princípio de liberdade do regime anterior.

A cessação do contrato de trabalho deveria, contudo, cumprir um aviso prévio, cujo prazo dependia da duração do contrato, nos casos de cessação de contrato por tempo indeterminado, herdando ainda do regime anterior a exigência de justa causa para a cessação de contrato de trabalho a termo.

Até à década de 1960 não se verificam alterações de relevo no âmbito da cessação do contrato de trabalho nem em matéria de proteção social na eventualidade de desemprego, sendo apenas de destacar a aprovação da Lei n.º 2005 (14/3/1945), que, promulgando as bases a que devia obedecer o fomento e a reorganização industrial em curso, estabelecia um subsídio temporário de desemprego para certas situações de perda do trabalho. Porém, a partir de 1962, e num contexto de intensa transformação do tecido produtivo nacional, vai assistir-se à publicação de diversos diplomas com incidência sobre estes temas.

Desde logo, é de referir o Decreto-Lei n.º 44.506 (10/8/1962), que, para além de atribuir um conjunto de pensões e subsídios ao pessoal dispensado do trabalho na sequência da reorganização industrial, no contexto do qual se referia, sem grande desenvolvimento, à figura dos despedimentos coletivos, veio também instituir o Fundo de Desenvolvimento da Mão de Obra, que tinha como objetivo primordial a atribuição de subsídios temporários de desemprego ao pessoal operário, até serem admitidos nas empresas reorganizadas ou nas novas indústrias.

Visando a requalificação da força de trabalho necessária à reorganização do tecido produtivo foi criado, nesse ano de 1962, e pela aprovação do Decreto-Lei n.º 44.538 (23/8), o Instituto de Formação Profissional Acelerada.

Ainda neste impulso transformador, foi publicado em 1965 o Decreto-Lei n.º 42.731 (9/12), que criou o Serviço Nacional de Emprego, com a missão de estudar e organizar o funcionamento do mercado de emprego, tendo como tarefas o enquadramento da política emigratória na política nacional de emprego, a elaboração do Catálogo Nacional das Profissões e a organização dos Serviços de Colocação e Orientação Profissional.

Depois, em 1966, é de destacar a aprovação da nova regulamentação jurídica do contrato individual de trabalho, pelo Decreto-Lei n.º 47.032 (27/5), que veio revogar o regime anteriormente em vigor (Lei n.º 1952), e que, desde logo, fixava a obrigatoriedade de revisão das suas disposições até 31/12/1968.

Este Decreto-Lei n.º 47.032 trouxe diversas inovações à lei do contrato de trabalho, nomeadamente em matéria de deveres e garantias das partes ou de retribuição e de férias, tendo, no que concerne ao regime da cessação do contrato de trabalho, sistematizado esta matéria com a previsão do elenco das respetivas causas e efeitos, introduzindo ainda novas regras procedimentais e em matéria de indemnizações.

Consagraram-se quatro formas autónomas de cessação do contrato de trabalho (mútuo acordo, caducidade, rescisão com justa causa e denúncia), tendo-se ainda determinado que a cessação sem justa causa nem aviso prévio era ilícita e constituía o seu autor em responsabilidade para com a outra parte, sem que, todavia, se tivesse previsto a possibilidade de reintegração no caso de ser o empregador a fazer cessar o contrato ilicitamente.

Meses depois de o Decreto-Lei n.º 47.032 ter sido publicado, a entrada em vigor do novo Código Civil, através do Decreto-Lei n.º 47.344 (25/11/1966), não viria a acrescentar nada à regulamentação da matéria do contrato de trabalho, designadamente no que respeita à cessação do contrato, tendo-se limitado o novo Código a apresentar a noção de contrato de trabalho, remetendo, no mais, para legislação especial.

Por sua vez, e com atraso em relação à obrigação legalmente prevista de rever o normativo instituído pelo Decreto-Lei n.º 47.032, o Decreto-Lei n.º 49.408 (24/11) foi publicado no final de 1969, instituindo o novo regime jurídico do contrato individual de trabalho. Trazendo algumas alterações na matéria da cessação do contrato de trabalho, nomeadamente no que respeita à clarificação das regras sobre a indemnização a atribuir em caso de despedimento, no essencial, este Decreto-Lei n.º 49.408 manteve a regulamentação anterior.

Nesta fase de evolução legislativa, e a respeito das indemnizações recebidas pelos trabalhadores em caso de cessação de contrato, deve indicar-se ainda o Decreto-Lei n.º 382/73 (26/7), que estabelecia as condições em que ficavam isentas de contribuições para a Segurança Social as indemnizações ou compensações em caso de despedimento coletivo.

Em 1974, a Revolução de Abril e o seu projeto democrático vão marcar uma transformação profunda da sociedade e do quadro legal do regime anterior, o que se manifesta mesmo antes de ser aprovada a Constituição de 1976.

No que toca ao regime da cessação do contrato de trabalho, e neste período inicial, salienta-se, desde logo, a publicação do Decreto-Lei n.º 783/74 (31/12), que veio definir as normas relativas aos despedimentos coletivos, segundo uma ideia de “estabilidade de emprego indispensável à prossecução de uma válida política de aumento progressivo da qualidade de vida dos trabalhadores portugueses”.

No ano seguinte, e de acordo com o espírito democrático e progressista da revolução, foi aprovado o Decreto-Lei n.º 372-A/75 (16/7), que estabelecia o novo regime jurídico dos despedimentos (ressalvando apenas as normas sobre despedimento coletivo), consagrando, de forma determinante e decisiva, o princípio geral da proibição dos despedimentos sem justa causa.

O corte com o regime dos despedimentos vigente na lei do Estado Novo, no âmbito do qual se admitiam despedimentos imotivados, foi radical, tendo o conceito de justa causa previsto na nova lei se limitado a situações ligadas ao despedimento por infrações disciplinares do trabalhador e, num primeiro momento, também ao despedimento que se fundasse num “motivo atendível”, uma causa objetiva relacionada com a empresa ou o trabalhador, que, ao contrário daquele despedimento disciplinar, conferia ao trabalhador direito a uma indemnização.

Porém, pouco tempo depois, a matéria respeitante ao despedimento por “motivo atendível” foi suprimida pelo Decreto-Lei n.º 84/76 (28/1), diploma que integrou a regulamentação de todas as formas legalmente permitidas de cessação dos contratos de trabalho à época admitidas num só diploma, e que justificava a eliminação daquela modalidade de despedimento em virtude de a prática demonstrar que “esse tipo de despedimentos se revelava inadequado à defesa da estabilidade do emprego”, deixando o despedimento por motivos disciplinares como o único admitido pela lei.

Foi neste contexto, que, a Constituição de 1976, que entraria em vigor em abril desse ano, acolheu a proibição do despedimento sem justa causa (já previsto na Lei dos Despedimentos aprovada pelo Decreto-Lei n.º 372-A/75) como princípio orientador do regime dos despedimentos, tendo a segurança no emprego sido incluída como direito fundamental análogo aos direitos, liberdades e garantias.

O Decreto-Lei n.º 292/75 (16/6) veio mesmo suspender por um prazo de 30 dias a faculdade de fazer cessar o contrato individual de trabalho por decisão unilateral das entidades patronais, apenas se excluindo desta limitação os despedimentos disciplinares e as situações de caducidade do contrato de trabalho que preenchessem determinados requisitos.

No final de 1976, e estabilizando o regime com base nos novos imperativos constitucionais, o Decreto-Lei n.º 841-C/76 (7/12), ratificado com emendas pela Lei n.º 48/77 (11/7), veio introduzir alterações ao regime da cessação do contrato de trabalho, proclamando expressamente a proibição dos despedimentos sem justa causa ou por motivos políticos ou ideológicos e o despedimento disciplinar como o único admitido pela lei, não se registando, para além desta proclamação, outras modificações de fundo.

No que respeita à proteção social para as situações de desemprego, cabe mencionar neste período pós-25 de Abril, o Decreto-Lei n.º 169-D/75 (31/3), que veio instituir, de forma experimental, um subsídio de desemprego para a generalidade dos trabalhadores por conta de outrem, alargando significativamente o universo dos respetivos beneficiários. Este diploma, como se pode ler no respetivo preâmbulo, pretendia “contribuir para a instituição de sistemas que assegurem o poder de compra das classes desfavorecidas, independentemente das contingências acidentais da prestação de trabalho, dando deste modo realização ao Programa do Governo Provisório.”

Deve ainda referir-se neste âmbito a criação, através, do Decreto-Lei n.º 519-A2/79 (29/12), do Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP), um organismo dotado de autonomia administrativa e financeira, que assumiu as competências de entidades preexistentes (Direção-Geral do Emprego, Direção-Geral da Promoção do Emprego e Fundo de Desenvolvimento da Mão de Obra), visando uma maior racionalidade e operacionalidade de meios. O IEFP, tal como resulta da sua Lei Orgânica (Decreto-Lei n.º 193/82, de 20/5), tornou-se o principal serviço do Estado com competência para a execução e desenvolvimento das políticas de emprego e formação profissional.

Com a aprovação da primeira Lei de Bases da Segurança Social (Lei n.º 28/84, de 14/8), no quadro da qual se publicou o Decreto-Lei n.º 20/85 (17/1), foi alterado o regime experimental de subsídio de desemprego que tinha sido criado pelo Decreto-Lei n.º 169-D/75, passando a prever-se a regra de que os montantes e duração do subsídio de desemprego devem estar diretamente ligados aos períodos de trabalho e de contribuições do trabalhador.

Este Decreto-Lei n.º 20/85 estabeleceu ainda a criação de um subsídio social de desemprego, uma prestação integrada no âmbito material do regime não contributivo da Segurança Social e que assentava em princípios diversos, desligando a prestação da estrita relação com a carreira laboral do beneficiário, permitindo a sua atribuição como complemento aos períodos de concessão do subsídio de desemprego ou quando se não verificassem no trabalhador as condições definidas como mínimas para o acesso ao subsídio de desemprego.

Ainda tendo em vista combater o desemprego, em especial entre os jovens e os desempregados de longa duração, foram nos anos 80 aprovados os Decretos-Leis n.º 17-D/86 (6/2), n.º 257/86 (27/8) e n.º 64-C/89 (27/2), estabelecendo, nomeadamente, a desoneração de pagamento das contribuições devidas à Segurança Social e a atribuição de apoios financeiros não reembolsáveis a entidades patronais que contratassem trabalhadores pertencentes àqueles dois grupos.

Seria ainda em 1989 publicado o Decreto-Lei n.º 79-A/89 (13/3), que veio rever o regime do subsídio de desemprego, visando o seu aperfeiçoamento no sentido de se obter uma maior eficácia na atribuição das prestações de desemprego. Destaca-se nesta revisão a alteração que se reporta à fixação do período de concessão das prestações, até então determinadas em função da carreira contributiva do trabalhador, tendo sido estabelecido um novo critério de acordo com a idade do desempregado, privilegiando-se aqueles que, por tal facto, estão sujeitos a maior dificuldade na obtenção de novos postos de trabalho.

O final da década de 1980 assinala igualmente a revisão da Lei dos Despedimentos, que tinha sido aprovada pelo Decreto-Lei n.º 372-A/75 e que poucas alterações tinha sofrido desde então. Com o Decreto-Lei n.º 64-A/89 (27/2), foi revogado o regime jurídico dos despedimentos que estava em vigor, tendo-se introduzido maior flexibilidade à cessação do contrato de trabalho, nomeadamente com a restrição da intervenção administrativa no processo de despedimento coletivo, que deixou de ter um conteúdo decisório, ou a criação da figura do despedimento por extinção do posto de trabalho, que configurava uma nova causa objetiva da cessação do contrato.

Seguindo a tendência de flexibilização dos despedimentos lançada pelo Decreto-Lei n.º 64-A/89, o Decreto-Lei n.º 400/91 (16/10) veio depois acrescentar uma nova modalidade de cessação do contrato de trabalho às que já estavam previstas na lei, consagrando de forma inovadora no ordenamento jurídico português a figura do despedimento por inadaptação, que autorizava o empregador a fazer cessar o contrato quando o posto de trabalho sofresse alterações a que o trabalhador não conseguisse adaptar-se.

Por seu turno, e limitando-se a pequenos ajustes no regime da cessação do contrato de trabalho, foi publicada a Lei n.º 38/96 (31/8), que veio rever o procedimento no regime da cessação do contrato por acordo das partes e por denúncia do trabalhador com aviso prévio.

Já em 1999, é de notar, a respeito da matéria da cessação do contrato de trabalho, a publicação da Lei n.º 32/99 (18/5), que veio alterar o regime dos despedimentos coletivos, introduzindo, todavia, modificações menores e sem grande repercussão prática.

Ao longo da década de 1990, e no que respeita ao regime da proteção no desemprego do sistema da Segurança Social, são introduzidas diversas alterações, desde logo, com a aprovação do Decreto-Lei n.° 418/93 (24/12), que clarificou o conceito de mútuo acordo de cessação do contrato de trabalho e os critérios de caracterização da relação laboral relativamente a situações de contratação não abrangidas diretamente pelo regime do contrato individual de trabalho, tendo ainda redefinido as competências dos centros de emprego e dos centros regionais de segurança social.

Em 1996, foi publicado o Decreto-Lei n.º 57/96 (22/5), que veio rever o regime da Segurança Social para a eventualidade de desemprego, prevendo a implementação de medidas de reforço da proteção conferida, nomeadamente o alargamento do período de concessão do subsídio social de desemprego.

Num contexto de intensa atividade legislativa nesta matéria, o final da década marca novo momento de reforma do quadro legal da reparação da eventualidade de desemprego no âmbito do sistema da Segurança Social, com a aprovação do Decreto-Lei n.º 119/99 (14/4). Mantendo o regime anterior no essencial, destaca-se da nova lei a instituição de um subsídio de desemprego parcial, bem como um conjunto de alterações de natureza procedimental com a vista à racionalização de procedimentos, procurando garantir uma maior celeridade do processo e segurança nas respetivas decisões.

O novo regime foi retocado pouco tempo depois pelo Decreto-Lei n.º 186-B/99 (30/5), que, entre outras alterações, previa o alargamento dos períodos de concessão das prestações de desemprego previstas, e pelo Decreto-Lei n.º 326/2000 (22/12), que consagrava, nas situações de desemprego involuntário de longa duração, direitos de opção no regime da antecipação da idade de acesso à pensão de velhice.

No que respeita ao regime da cessação do contrato de trabalho, a entrada num novo século trouxe em 2003 aquele que foi o primeiro Código do Trabalho do ordenamento jurídico português, tendo a Lei n.º 99/2003 (27/8) reunido num só diploma todas as matérias relacionadas com o contrato individual de trabalho e a negociação coletiva, que antes se encontravam dispersas por diferentes leis e decretos-leis. Correspondendo a uma transformação muito significativa do ponto de vista formal, este código acabou por não trazer grandes inovações substantivas, designadamente no que respeita à matéria da cessação do contrato de trabalho. Mantendo os traços substantivos essenciais do quadro legal anterior, foram, todavia, feitas alterações ao regime do despedimento ilícito, agravando-se a posição do empregador, e no âmbito dos procedimentos a seguir para a realização do despedimento, procurando tornar o seu processo mais transparente.

Neste mesmo ano de 2003, e no contexto da proteção social, foi aprovado o Decreto-Lei n.º 84/2003 (24/4), integrado no Programa de Emprego e Proteção Social, criado com o objetivo de minimizar os efeitos decorrentes da desaceleração económica e do aumento significativo do desemprego. Este diploma previa, entre outras medidas, a redução do prazo de garantia para acesso ao subsídio de desemprego e a majoração do montante desse subsídio e do subsídio social de desemprego.

Três anos mais tarde, em 2006, o Decreto-Lei n.º 220/2006 (3/11) veio aprovar o novo regime jurídico de proteção social da eventualidade de desemprego dos trabalhadores por conta de outrem, revogando as normas até então vigentes, sem que, contudo, se tivesse alterado o regime de modo significativo. São de destacar, para além de ligeiras modificações no que toca às prestações de desemprego atribuídas pela Segurança Social, o reforço do papel dos centros de emprego no acompanhamento personalizado dos beneficiários das prestações de desemprego, visando a sua rápida inserção no mercado de trabalho.

A este propósito, vale a pena referir os Decretos-Leis n.º 213/2007 (29/5) e n.º 157/2009 (10/7), que reformaram a orgânica e os estatutos do Instituto do Emprego e da Formação Profissional, redefinindo as suas atribuições, órgãos e competências.

Mantendo-se ainda hoje em vigor, o Decreto-Lei n.º 220/2006 foi, contudo, objeto de múltiplas alterações, sendo, desde logo, de referir o Decreto-Lei n.º 68/2009 (20/3), que estabeleceu medidas de apoio aos desempregados de longa duração, bem como o Decreto-Lei n.º 15/2010 (9/3), que ampliou o prazo de concessão do subsídio social de desemprego.

Em 2009, também, teve lugar uma revisão significativa do Código do Trabalho de 2003 com a publicação da Lei n.º 7/2009 (12/2), diploma que introduziu diversas alterações à versão do código até então em vigor. No que toca à matéria da cessação do contrato de trabalho, porém, e para além de um rearranjo da matéria na estrutura formal do código, não se registaram alterações nos traços fundamentais do regime, não obstante terem sido introduzidas mudanças a nível dos procedimentos e em sede de impugnação judicial do despedimento por facto imputável ao trabalhador.

Depois, já no contexto da austeridade imposta pelo Memorando da Troika, é de salientar a aprovação das Leis n.º 53/2011 (14/10), n.º 23/2012 (25/6) e n.º 69/2013 (30/8), com regras específicas sobre a cessação do contrato de trabalho que vieram, em especial o diploma de 2012, introduzir maior flexibilidade no regime do despedimento, nomeadamente pela eliminação de critérios de racionalidade que se exigiam ao empregador na decisão de despedir e também pela redução dos montantes compensatórios devidos pelo término do contrato.

A este propósito, é de referir que, na sequência da declaração de inconstitucionalidade da regulamentação do Código do Trabalho de 2009 sobre despedimento por extinção de posto de trabalho e por inadaptação na versão que lhe tinha sido dada precisamente pela Lei n.º 23/2012, foi publicada a Lei n.º 27/2014 (8/5), que repôs, nesta matéria, a redação legal anterior àquela lei de 2012, reintroduzindo critérios de preferência hierarquizados que devem ser observados pelo empregador para determinação do posto de trabalho a extinguir, bem como o princípio de que a relação de trabalho é praticamente impossível quando o empregador não disponha de outro posto compatível com a categoria profissional do trabalhador.

No que respeita à matéria da cessação do contrato de trabalho, o regime atualmente em vigor estabilizou-se por esta altura, com o último ajuste dado pela Lei n.º 27/2014, não se registando alterações de relevo desde então. Depois de um período após a Revolução de Abril, em que os despedimentos estavam limitados a causas subjetivas disciplinares, nos últimos 20 anos verificou-se a uma tendência de flexibilização no regime da cessação do contrato de trabalho, que o Decreto-Lei n.º 64-A/89 inaugurou e que com o Código do Trabalho de 2003 se aprofundou.

Quanto à proteção social no desemprego, o Decreto-Lei n.º 220/2006 voltou a ser revisto, primeiro pelo Decreto-Lei n.º 72/2010 (18/6), que previa medidas de reforço da empregabilidade dos beneficiários de prestações de desemprego e no combate à fraude, e, depois, pelo Decreto-Lei n.º 64/2012 (15/3), que, de modo relevante, alterou prazos de garantia, períodos de concessão e valores do subsídio, em alguns casos em prejuízo dos titulares das prestações, invertendo a lógica vigente desde 1976.

Na data em que foi aprovado este último diploma, publicou-se igualmente o Decreto-Lei n.º 65/2012 (15/3), que veio pela primeira vez estabelecer, no âmbito do sistema previdencial, um regime de proteção social na eventualidade de desemprego para trabalhadores independentes que cumprissem certos critérios.

Na sequência destas alterações de regime, também o Instituto do Emprego e da Formação Profissional foi objeto de uma reestruturação, através do Decreto-Lei n.º 143/2012 (11/7) e legislação complementar, que definiram o novo funcionamento dos órgãos e da organização e estrutura orgânica dos serviços centrais e regionais.

A Lei do Orçamento do Estado de 31/12/2012 (Lei n.º 66-B/2012), tal como aconteceria com outros orçamentos nos anos seguintes, determinou ligeiras alterações à lei da proteção social na eventualidade de desemprego, mas foi pela aprovação de legislação específica que se continuou a moldar o respetivo regime legal.

Destaca-se, desde logo, o Decreto-Lei n.º 13/2013 (25/1), que veio possibilitar o acesso à proteção no desemprego dos trabalhadores qualificados que cessem por acordo o seu contrato de trabalho sem diminuição do nível de emprego da empresa, para além de se ter alterado o regime de proteção social dos trabalhadores independentes que prestam serviços maioritariamente a uma entidade contratante, no sentido de deixar de ser condição de atribuição do subsídio por cessação de atividade o cumprimento da obrigação contributiva por parte das entidades contratantes.

É de referir ainda a Lei n.º 34/2016 (24/8), que veio eliminar a desde sempre contestada obrigatoriedade de apresentação quinzenal dos desempregados, como requisito para beneficiarem da atribuição do subsídio de desemprego.

No ano seguinte, foi aprovado o Decreto-Lei n.º 53-A/2017 (31/5), estabelecendo critérios de correção na fórmula de cálculo das prestações, e, em 2018, o Decreto-Lei n.º 53/2018 (2/7), com uma revisão de várias matérias do regime legal, entre as quais a alteração do prazo de garantia para atribuição do subsídio por cessação de atividade, ajustando-o ao prazo de garantia para atribuição do subsídio de desemprego dos trabalhadores por conta de outrem, bem como da fórmula de cálculo do montante diário do subsídio por cessação de atividade, adequando-a às alterações do regime contributivo dos trabalhadores independentes.

Neste contexto, vale ainda a pena referir as leis dos orçamentos de Estado para 2019 e 2021 (Leis n.º 71/2018, de 31/12, e n.º 75-B/2020, de 31/12, respetivamente), que introduziram alterações ao regime da atribuição do subsídio de desemprego, nomeadamente no que que respeita ao subsídio social de desemprego, matéria também visada pelo Decreto-Lei n.º 153/2019 (17/10), no sentido de alargar o campo dos sujeitos beneficiários.

Por fim, merece menção o Decreto-Lei n.º 119/2021 (16/12), que muito recentemente veio garantir que a prestação de desemprego atinge um montante mínimo, estabelecendo ainda uma majoração do montante diário da prestação de desemprego em determinadas situações de carência económica ou estrutura familiar.